Instituto del Mundo del Trabajo  

LA INCERTIDUMBRE DEL TRABAJO: ¿qué se esconde detrás del debate por la estabilidad laboral en Argentina? Julio Godio Rubén Cortina Sergio Rizzi Alberto José Robles Editorial Corregidor Julio de 1998

Se reproduce el Capítulo EL MERCADO DE TRABAJO ARGENTINO AL FINALIZAR EL SIGLO XX.

"La policía allanó ayer dos edificios en Isidro Casanova (Gran Buenos Aires) donde trabajaban en condiciones de esclavitud siete menores. Los chicos tienen entre 9 y 14 años y no tuvieron que preguntar cuál es el significado de la palabra esclavitud. Ni siquiera conocían su existencia, hasta que hace cuatro meses su madre fue tentada en Potosí por un grupo de abogados que le ofreció enviar a sus hijos a la Argentina para que trabajaran en una fábrica textil. Los veinte dólares mensuales prometidos como paga fueron suficientes para que la mujer firmara el contrato".

Buenos Aires, jueves 4 de junio de 1998. Diario Perfil.

El empleo en los tiempos de la sustitución de importaciones (1935-1975).

En la década del 30’, Argentina inició un proceso de industrialización por sustitución de importaciones separada de la economía agraria, que signará la vida nacional hasta finales de la década del 80’. Lamentablemente, con el fin de no terminar con el latifundio, se evitó cuidadosamente construir un modelo de economía de mercado regulado con base agroindustrial y el desarrollo vigoroso de una sociedad civil autónoma del Estado. El intervencionismo estatal usado para conservar el orden preexistente, enchalecó a la Argentina en un tipo de sociedad en el cual el Estado es todo y la sociedad civil gelatinosa y poco estructurada. Se ingresó así a un largo callejón sin salida, porque se modernizó el viejo capitalismo agrario latifundista, pero se bloqueó el nacimiento de un capitalismo dinámico agroindustrial integrado. El precio a pagar, por aquella "Australia que no fue", aparecerá medio siglo después.

El rápido desarrollo económico entre 1880 y 1914 -en un país agrícola ganadero de clima templado- había permitido que los salarios fueran desde el comienzo más altos que los internacionales. Así, en la década del cuarenta los salarios argentinos ya eran superiores al que se pagaba en los demás países latinoamericanos y en muchos países europeos devastados por la guerra. El aumento del salario real y la mejora de la distribución del ingreso será una constante hasta mediados de la década del setenta.

Al mismo tiempo, el modelo de sustitución de importaciones implementado, se caracterizó por una gran capacidad de creación de empleos y por niveles de desocupación relativamente bajos. El promedio de las tasas de desempleo urbano desde que éste comienza a medirse en 1963 hasta 1978 fue del 5,6%. Por otro lado el trabajo argentino se vio beneficiado por una muy alta tasa de elasticidad producto-empleo en el sector urbano, esto es que el crecimiento del producto bruto interno (PBI) se traducía, en una gran proporción, en crecimiento del empleo. La elasticidad producción-empleo para el sector urbano entre 1929 y 1970 fue del 0,68%, tasa considerablemente alta si se tiene en cuenta que en el período 1983-1995 fue del 0,39%, que bajó al 0,11% entre 1990-1995 y que las estimaciones mas optimistas para los próximos diez años la ubican en el 0,44%.

La situación del empleo en los tiempos del modelo de sustitución de importaciones está íntimamente vinculado con la experiencia del peronismo y con la historia del movimiento obrero, definido como su columna vertebral.

El comienzo del fin se desata en los primeros años de la década del setenta. Aparecen entonces cambios fundamentales que se aceleran con la megainflación desatada a partir de 1975, y la alianza empresarial-militar que sostuvo la última dictadura en 1976. El mundo del trabajo iba a ser afectado directa y profundamente.

Los años 80’: la fragilidad del empleo.

Los años 80’ constituyeron el preludio del cambio estructural que habrá de producirse en la última década del siglo XX. El mercado de trabajo va a caracterizarse por el desarrollo de tres fenómenos: la caída de la productividad, el crecimiento de la informalidad, y la fragilidad del empleo.

Del análisis comparativo de los censos de 1980 y 1991, surge un primer dato significativo: en las actividades productoras de bienes y servicios "no transables" , como la construcción, el comercio, la gastronomía y los servicios sociales y personales, el empleo aumentó por la oferta de trabajo, determinando la caída de la productividad.

Un segundo dato destacable es que casi un tercio de los nuevos empleos correspondieron al sector público, gran parte del cual era, en realidad, desempleo disfrazado. Por el contrario en el sector privado los puestos de trabajo disminuyeron en números absolutos, y fue en las ocupaciones no asalariadas y el servicio doméstico en donde se concentró el grueso del aumento del empleo (74,2%). De este modo, la proporción de los asalariados en el empleo total cayó del 71,6% en 1980 al 66.1% en 1991.

La última constatación es el avance de la informalidad. Mientras que en 1980 los asalariados sin descuento jubilatorio constituían el 19%, en 1991 ya habían superado el 30%.

Es probable que este proceso incluya un componente de modernización por creación de empleos por tercerización o subcontratación y actividades profesionales independientes. Pero la escasa calidad de la mayoría de los empleos se comprueba por la caída de la productividad global de la economía. En la llamada década perdida, el valor agregado bruto no agrícola cayó un 87,6%, y el valor agregado no agrícola por trabajador urbano cayó un 74,5%.

Las distorsiones del mercado de trabajo se observan también en la retracción global de la oferta de trabajo, que en 1991, presenta una tasa de actividad igual a la de 1974, con una caída del ingreso por habitante del 15,5% para el período.

Para 1990 era evidente la decadencia de la economía argentina, sometida a un incontrolable proceso de hiperinflación. Sin embargo, la tasa de desempleo abierto era todavía soportable: 7,3% en el Gran Buenos Aires y 7,5% en el Interior. La verdadera magnitud del problema del empleo se verificaba en lo que se denominaba desempleo oculto y desempleo disfrazado. Si se sumaban las tres categorías del desempleo (medido + oculto + disfrazado) se llegaba al 22,9% de la PEA, es decir 2,4 millones de personas.

Con esta problemática llegaba el mercado de trabajo argentino a enfrentarse con los sucesos extraordinarios que afectarán a la Argentina y el mundo en la última década del siglo XX. Los errores de medio siglo atrás llegaban para cobrar su deuda.

El desempleo abierto masivo.

Como hemos analizado, hasta fines de la década de los ochenta la tasa de desempleo se mantuvo relativamente baja. Pero la creación de empleos de baja productividad y la caída de la productividad media de la economía fueron el preludio de una crisis general en el mercado de trabajo. Esa crisis fue desencadenada por la hiperinflación de 1989 y 1990 que sufre una economía condicionada por una enorme deuda externa y en decadencia. Con el proceso hiperinflacionario se puso fin a la larga fase de industrialización sustitutiva y proteccionismo iniciada en 1935.

En 1991 Argentina ingresó al mundo en proceso de globalización, un fenómeno de tal magnitud y profundidad, que llegó al punto de provocar el derrumbe completo del mismo sistema soviético, que Brezhinski, 20 años antes, consideraba definitivamente irreversible y establecido.

Con las leyes de emergencia económica, reforma del Estado y el Plan de Convertibilidad, se inicia en 1990-91 una nueva etapa de la economía argentina. El desempleo, a partir de entonces, constituirá la línea divisoria entre "los ganadores" y "los perdedores", los incluidos y los excluidos.

Entre 1990 y 1996 la población económicamente activa creció en 2 millones de personas y el PBI aumentó un 35%. Sin embargo, en el mismo lapso apenas se crearon 600.000 empleos. Fue así como la tasa de desempleo abierto se disparó al 17,3% en octubre de 1996, afectando a 2 millones de personas, mas un 8,5% de subocupados que desean trabajar más (demandantes), que suman otro millón de personas..

La demanda de trabajo que siguió a la estabilización económica (1990-1992) permitió crear 700.000 empleos. Pero la reconversión productiva y la reforma del Estado, con el consiguiente quiebre de empresas y reducción del empleo público y privado, impidió que el aumento de la población activase tradujera en crecimiento masivo del empleo.

Argentina fue el caso extremo para América latina de reducción del empleo público en el período 1991-1995, representando un 11% de la cantidad total de trabajadores registrados.

Entre 1992 y 1994 el desempleo aumentó cinco puntos, pasando al 12,2%. Entre 1994 y 1996 sucedió que el empleo no sólo no creció, sino que se produjo una destrucción neta de empleos. La tasa de desempleo subió otros 5 puntos, llegando al 17,3% en octubre de 1996, pasando por un pico máximo de 18,4% en mayo de 1995. En octubre de 1997 la tasa de desempleo había descendido al 13,7%, pero hay que aclarar que los programas estatales de empleo temporario (Trabajar, etc.), explican, al menos, dos puntos de la caída, debido a lo cual el desempleo real al iniciarse el año 1998 debe ubicarse en una tasa no menor que el 16%.

El siguiente cuadro muestra la evolución del desempleo entre 1990 y 1997:

Como era previsible se produjo una combinación explosiva entre el crecimiento de la oferta de trabajo y la incapacidad de la economía para crear empleos. La tasa de actividad en actividades urbanas pasó del 38% (1980-1990) al 42,3% en octubre de 1997. La PEA que había crecido a un ritmo del 2% anual en el período 1980-1990, pasó a crecer a un ritmo del 2,8% entre 1990-1996, saltando explosivamente al 4,4% en octubre de 1997.

Argentina es el único país de la región que ha registrado una aceleración del aumento de la tasa de actividad, que quiere decir que, en nuestro país, cada vez aumenta mas el porcentaje de personas, sobre todo mujeres y jóvenes, que sale a buscar trabajo.

Este aumento de la oferta laboral entre 1990 y 1997 debe ser asociado principalmente a los bajos ingresos familiares. Ello impulsa al cónyuge del jefe del hogar y a sus hijos a incorporarse al mercado de trabajo, en busca de ingresos adicionales.

En los siguientes datos puede apreciarse como se produce este fenómeno:

• de cada diez hogares en los que aumenta la tasa de actividad en el mercado de trabajo, en sólo uno de ellos, el jefe de hogar pierde el empleo sin conseguir uno nuevo y tres lo pierden pero consiguen nuevos empleos;
• de cada tres miembros de las familias que buscan empleo sólo uno lo logra, y dos pasan a engrosar las filas de los desocupados.

El aumento de la tasa de actividad permitió que en hogares con nuevos miembros que se incorporan al mercado de trabajo aumenten en un 10% los ingresos, pero los hogares que conservaron o redujeron su nivel de participación perdieron bienestar. Así, hogares articulados sobre el ingreso del jefe de familia sufrieron degradación cultural por la incorporación de nuevos miembros al mercado de trabajo sin cualificación profesional, o degradación de las condiciones de vida por reducción de ingresos.

Queda claro que el desempleo es el principal problema argentino, problema que se reproduce, con distintas características, a nivel mundial.

Pero el problema del desempleo no podrá resolverse si la economía argentina no diversifica y moderniza masivamente su estructura productiva. Por el actual camino de concentración y centralización del capital y de conversión del sistema económico en función de construir una economía de exportación, esa diversificación y modernización de la estructura productiva es imposible, salvo en segmentos productivos de bienes transables y en los servicios privatizados, que gozan de una protección de facto.

Esta es la realidad de fondo que se intenta esconder detrás del discurso que presenta al alto costo laboral como la causa de la imposibilidad de expansión de las empresas.

Es cierto que la productividad del trabajo entre 1990 y 1994 en la industria manufacturera creció a un extraordinario ritmo del 7,4% anual (el doble de lo alcanzado por los países industrializados en ese período), pero que el costo de la mano de obra para empleados creció más aún, en un 11,9% anual durante el mismo lapso, dando como resultado un aumento del costo laboral unitario del 18,4%.

El problema real no se localiza en los costos laborales, sino en la incapacidad del sector industrial para lograr competitividad. Es cierto que la competitividad depende de la productividad del trabajo, pero ésta no está compuesta sólo por las destrezas, capacidades e identidad del trabajador con la empresa, sino por otros factores como son el volumen de las exportaciones, superávit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, tasas de interés y de cambio, políticas de promoción industrial, etc. Estos factores están hoy ausentes en el cálculo de la mayoría de las empresas argentinas, que permanecen con estructuras de funcionamiento que se han mostrado obsoletas a nivel mundial desde hace varios años.

Para superar los escollos derivados de restricciones en los mercados externo e interno, la mayoría de las empresas se orientan, con un criterio simplista y de corto plazo, a presionar por un lado, sobre los salarios de sus trabajadores y, por el otro, sobre los precios al consumidor. En efecto, sólo un segmento de las empresas de bienes y servicios se ha visto favorecida entre 1991 y 1997 por las caída de costos unitarios no laborales, mientras que la mayoría de empresas, aprisionadas por la apertura indiscriminada, restricciones crediticias, etc., es empujada a descargar la crisis sobre los costos laborales nominales.

Es necesario reconocer que esa táctica empresaria ha dado frutos en lo inmediato, ya que al lograr la rebaja de los "impuestos al trabajo" (especialmente los costos a la seguridad social) y las indemnizaciones (especialmente por las modalidades de empleo promovidas o atípicas) y al haber bloqueado la negociación colectiva con los trabajadores, las empresas locales han logrado sobrevivir y las empresas extranjeras y grupos económicos han logrado ganancias extraordinarias.

El desempleo argentino se debe explicar, en realidad, a partir de las siguientes situaciones:

1. la incapacidad del mercado de trabajo de generar empleos para el número anual de ingresantes y reingresantes al mercado de trabajo;
2. la incapacidad del mercado de trabajo para crear empleos de calidad, lo que explica que la mitad del aumento de la tasa de desempleo tuvo su origen en la finalización de trabajos temporarios y ocasionales (la mayoría en el sector informal) que rotan entre empleadores igualmente efímeros;
3. el trabajo en negro.

Este último factor es central. Las tasas de desempleo discriminadas según la legalidad de la relación laboral tienden a confirmar lo siguiente: la frecuencia del desempleo entre los trabajadores no registrados es casi tres veces mayor que la de los trabajadores registrados.

En el heterogéneo conglomerado de categorías socio-profesionales, es en aquellas en las que predomina la precariedad laboral donde el desempleo es más alto, mientras que la tasa de desempleo en el sector moderno es comparativamente más baja (10,4%).

Los datos con que contamos permiten sacar a la luz algunas conclusiones:

• Un 25% del desempleo expresa la imposibilidad de la demanda laboral de absorber el aumento de la tasa de actividad, particularmente la incorporación de la mujer al mercado de trabajo.
• La reforma económica produjo despidos de asalariados en las empresas modernas, especialmente en el sector de bienes transables, pero creciendo la productividad por abaratamiento del costo del capital (inversiones tecnológicas, modernización de procesos y productos, etc.).
• La reestructuración del sector público y las empresas formales generó aproximadamente un 35% del desempleo total.
• El grueso del desempleo (50%) se origina por la crisis en las PyMES tradicionales de producción y servicios y en el sector cuentapropista que no pueden competir por baja productividad y niveles de competitividad. En este heterogéneo agrupamiento socio-profesional se observa un avance de empresas de servicios modernas sobre empresas de servicios o cuentapropistas tradicionales (servicios de mantenimiento de automóviles, servicios de limpieza de oficinas, comercio al detail, etc.), provocando desempleo.

En el proceso de reforma económica cientos de miles de pequeños microempresarios han perdido competitividad frente al proceso de concentración de capital y salen progresivamente del mercado. La recesión iniciada en 1995 que siguió a la crisis mexicana ha acelerado este proceso.

Es necesario efectuar algunas consideraciones finales sobre la tendencia descendente que registra la tasa de desempleo. A partir de octubre de 1995, se observa una tendencia irregular a la baja de la tasa de desempleo, estrechamente vinculada a la precariedad laboral. Solo un 3,7% de las nuevos empleos son de duración indeterminada, mientras que el 96,3% corresponde a contratos basura o a prueba. De mantenerse la situación actual y en caso de que pudiera mantenerse la tasa de crecimiento por encima del 5% del PBI, podríamos encontrarnos, al ingresar al siglo XXI, con un panorama de caída de la desocupación con generalización de la precariedad laboral en empleos de baja calidad, repitiendo la experiencia chilena.

Mercado negro

Según el informe oficial, el trabajo no registrado o "en negro", que se situaba en los tiempos de sustitución de importaciones en torno al 20% de los asalariados, trepó a partir de mediados de los 80’ a un porcentaje superior al 30%. El proceso es evidente pero, según nuestra investigación, las cifras oficiales ocultan notablemente la realidad, y se contradicen frontalmente con los nuevos registros del sistema ART.

En mayo de 1997, sólo 4,1 millones de trabajadores estaban registrados como aportantes (ART), sobre un total de 7,7 millones de asalariados. Por lo tanto, hay que concluir que en realidad existen 3,6 millones de trabajadores en negro, y ello significa un porcentaje de 46% de trabajadores en absolutamente en negro .

Los estudios sobre el trabajo en negro señalan la mayor incidencia relativa del trabajo en negro entre los jóvenes, en las pequeñas empresas, y entre las personas de menor nivel de instrucción. Los salarios en negro son inferiores en un 40% al que perciben los trabajadores registrados.

Para este enorme universo de personas no rige -en los hechos-protección legal alguna, ni previsión social, ni cobertura de salud, ni estabilidad. Tampoco pueden acceder al subsidio por desempleo, ni al ejercicio de sus derechos sindicales. Para esta enorme mayoría de trabajadores argentinos rige la desprotección laboral absoluta.

En este espacio reservado a la ilegalidad en el trabajo, no hay que dejar de mencionar la situación de marginalidad y explotación laboral en que se encuentran 1,2 millones de inmigrantes clandestinos, y 250.000 niños menores de 14 años (estimaciones oficiales).

Situación salarial, pobreza e indigencia.

Los datos oficiales indican que tres de cada cuatro trabajadores perciben menos de 1.000 pesos por mes, información que no incluye a los empleados en negro.

Casi 1,6 millones de trabajadores (el 42,6% del total de asalariados), gana menos de 500 pesos por mes. Otro 29,8% (1,1 millón) tiene sueldos que van de 501 a 1.000 pesos.

Estas cifras corresponden a un estudio de la Secretaría de Seguridad Social y comprenden las llamadas remuneraciones brutas, lo que significa que, para percibir el verdadero poder adquisitivo de esos salarios se deben descontar los aportes sociales del 17% que retienen las empresas . Así, un sueldo de 600 pesos se reduce a 498 pesos. A este ingreso de bolsillo se le deben sumar unos 40 pesos de aguinaldo proporcional y el salario familiar a razón de 30 pesos por hijo, así como los tickets canasta o sobresueldos "en negro", que la información oficial no incluye. Finalmente debe tenerse muy en cuenta que un gran porcentaje del salario se le retiene al trabajador al momento de consumir, mediante el pago del IVA, que reduce aún más el poder adquisitivo real de las remuneraciones, en aproximadamente un 20% adicional.

Estas cifras revelan que el grueso de los asalariados registrados no sólo está muy lejos de la canasta familiar sino que una alta proporción de quienes tienen empleo bordea la línea de pobreza, o se encuentran directamente debajo de ella.

El cuadro salarial es más grave si se incorporan los asalariados que no están registrados o que trabajan "en negro". La información oficial indica que quienes trabajan "en negro" reciben una remuneración promedio menor en un 40% al de sus pares "en blanco", sin olvidar que, además, carecen de toda cobertura de seguridad social. En octubre de 1997, en el Gran Buenos Aires, el salario promedio de los trabajadores en blanco era de $ 832, en tanto que el de los trabajadores en negro era de $ 485.

Según el Ministerio de Trabajo, en base a datos del INDEC, están en esta situación 2,8 millones de trabajadores. Pero según estudios propios en base a datos oficiales se trata de 3,6 millones de personas, a octubre de 1997.

Los trabajadores rurales, de restaurantes y hoteles, servicios personales, construcción y comercio minorista, son los que menos ganan. Del otro lado, en la cúspide salarial, están los trabajadores vinculados a las actividades de minería, comunicaciones y entidades financieras.

En el período 1991-1997 Argentina fue el único país de la región que no registró aumento de las remuneraciones. En el bienio 1990-1991 el salario real registró una pronunciada caída del 16%. En 1993 hubo una pequeña recuperación del 1%, Pero desde entonces hasta octubre de 1997 cayó otro 2%. A fines de 1995, el 32,7% de los asalariados ganaba más de 1.000 pesos por mes. Ahora en esta franja está el 27,6%.

Las consultoras de empleo dicen que las empresas no están bajando sus sueldos, pero callan el hecho de que cuando sustituyen trabajadores o toman nuevos lo hacen con salarios inferiores a los que están en actividad. Entonces se produce este corrimiento o achatamiento salarial evidente para el hombre común.

La canasta familiar que necesita una familia tipo (matrimonio y dos hijos) para alimentarse, vestirse, educarse y recrearse, y sobre cuya base el INDEC calcula todos los meses la evolución del costo de vida, es de 1.605 pesos. De acuerdo con los sueldos registrados, el 85% de los asalariados no cubre esa canasta, salvo que ambos cónyuges trabajen y cobren salarios de 800 pesos promedio.

La canasta de subsistencia, que elabora el Instituto FIDE, y que incluye solamente las necesidades básicas de una familia tipo, está valuada en 1.018 pesos por mes. Apenas un 27,6% de los asalariados logra alcanzar esta meta.

Siempre según FIDE, la llamada línea de pobreza "vale" hoy 492 pesos. Los hogares con ingresos inferiores a esa suma son considerados pobres. Como el 42,6% de los asalariados tiene ingresos inferiores a los 500 pesos, se puede estar debajo de la línea de pobreza aún trabajando. Más grave es la situación de los trabajadores "en negro", que como se ha visto, sitúa sus ingresos en un 40% por debajo del resto.

Los hogares situados bajo la línea de pobreza en el Gran Buenos Aires han aumentado en un 10%, situación que se repite para la línea de indigencia. Según FIDE, la indigencia recae en los hogares con ingresos menores a los 237 pesos por mes. En el GBA están por debajo de esa cifra el 5,5% de los hogares.

De acuerdo a un informe del Ministerio de Economía, "algo más de la mitad" de los hogares debajo de la línea de pobreza del Gran Buenos Aires "son asalariados", tres de cada cuatro son varones y "casi el 70% tiene nivel de instrucción primario o secundario incompleto".

En el tiempo que falta para finalizar el siglo, ningún dato permite advertir, la posibilidad de revertir espontáneamente la tendencia descendente del nivel de las remuneraciones. El peligro que enfrentamos es que, como ya lo advirtiera la OCDE, una tendencia sostenida hacia la reducción del salario real estimula las actividades de escaso valor añadido, agravando la pérdida de competitividad y la situación de desempleo.

La reforma laboral 1989-1997.

El gobierno de Ménem efectuó una profunda reforma laboral que ha modificado completamente el esquema que rigió en nuestro país durante medio siglo. Pensar en un retorno liso y llano a la situación previa es una ingenuidad, o una simple expresión de nostalgia de tiempos definitivamente idos, para bien o para mal. Cualquier acción seria, que pretenda incidir efectivamente sobre el mercado de trabajo, necesita asumir la originalidad de los problemas que afectan al mundo del trabajo, y comprender acabadamente las distintas realidades que componen la nueva situación.

Las nuevas modalidades de empleo promovidas o atípicas.

En la economía argentina anterior a 1991 los costos laborales se ajustaban a través de los mecanismos de disminución salarial que posibilitaba la inflación. Pero a partir de 1991, con el inicio de la estabilidad y la reforma económica, los empresarios recurrirán masivamente a ajustar sus costos por vía de la flexibilidad laboral. Se inicia así el ciclo de flexibilización de las regulaciones laborales, con eje en la reforma de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT), que había sido sancionada en 1974 con el número 20.744.

La LCT constituye el andamiaje básico de regulación de las relaciones laborales en el ámbito individual. Es una norma de orden público laboral fuera del alcance del poder derogatorio de la voluntad de las partes.

Las primera institución que fue cuestionada por la administración Ménem fue la figura del contrato de trabajo por tiempo indeterminado y el régimen de extinción previsto por la LCT. Este régimen, en lo sustancial, establece:

Las organizaciones empresarias, en particular la UIA, plantearon la necesidad de reformar la LCT en materia de indemnizaciones, con los siguientes argumentos:

• alta litigiosidad (las altas indemnizaciones incentivarían la discusión judicial entre las partes);
• pérdida de productividad (las altas indemnizaciones estimularían en el trabajador la búsqueda del despido sin justa causa);
• rigidez de la llamada movilidad externa por costos elevados e inciertos, especialmente al inicio de la relación laboral.

Para atender estas cuestiones el gobierno menemista dio inicio a una serie de reformas que se concentran no sólo en la disminución de los costos de extinción del contrato de trabajo, sino también en la reducción de las contribuciones patronales a la seguridad social.

Se sancionó así, la Ley Nacional de Empleo (LNE) Nº 24.013, en 1991, la primera gran reforma de la LCT en cinco temas:

• crea contratos temporales promovidos, con plazos de vigencia determinados, que serán conocidos con el nombre de contratos basura, apodo les viene de España, donde se generó el modelo aplicado en Argentina;
• restablece un tope sobre las indemnizaciones por despido;
• regula el seguro de desempleo;
• contempla nuevas hipótesis de indemnizaciones agravadas vinculadas al trabajo no registrado (en negro);
• crea un procedimiento preventivo para las empresas en situación de crisis.

Los contratos basura creados por la LNE contemplan regímenes de indemnización atenuados o directamente inexistentes, según el tipo de contrato laboral. También se disponen exenciones de aportes patronales (excepto Obras Sociales). Son cuatro:

• fomento del empleo, para trabajadores inscriptos como desempleados,
• para lanzamiento de una nueva actividad,
• para primer empleo de jóvenes hasta 24 años,
• para trabajo-formación en primer empleo de jóvenes hasta 24 años.

Es importante decir que los nuevos contratos basura creados por la LNE solo se podían habilitar por Convenciones Colectivas de Trabajo (CCT) o por la Ley de Emergencia Económica de 1989 (23.697).

En 1995 el Congreso Nacional sanciona dos nuevas leyes que reforman el régimen básico establecido en la LCT. Se trata de las leyes 24.465 y 24.467.

La Ley 24.465 instituye formalmente el período de prueba en los contratos por tiempo indeterminado y crea tres nuevas modalidades de contratos, sin aportes ni indemnizaciones por despido o con aportes e indemnizaciones reducidos. El período de prueba, significa un lapso inicial en el contrato de trabajo, durante el cual el empleador no realiza aportes previsionales, y puede despedir libremente al trabajador. Se estableció en tres meses, ampliable a seis meses por convenio colectivo (en este caso con aportes e indemnización por despido reducidas). Los nuevos contratos creados por esta ley son:

• a tiempo parcial,
• fomento del empleo para mayores de 40 años, discapacitados, mujeres y excombatientes de Malvinas,
• de aprendizaje para jóvenes sin empleo entre 14 y 25 años.

En la línea de profundizar la llamada flexibilidad laboral, el Congreso Nacional aprueba en 1995 el llamado Estatuto de la Pequeña y Mediana Empresa (Ley 24.467). Esta ley, en su primera parte, promueve en forma innovadora el desarrollo de las PyMES combinando estructuras territoriales, financiamiento, gestión y asociaciones productivas. Pero en su segunda parte flexibiliza aún más el régimen creado por la LNE para la utilización de modalidades promovidas, tales como la eximición de registro de los contratos temporarios, mediante los convenios colectivos de trabajo y la indemnización por extinción del plazo de vigencia del contrato. Se suprime también la integración del mes de despido , y se establece la disponibilidad de los regímenes de vacaciones, aguinaldo, y despidos en la negociación colectiva.

Dentro de las reformas laborales debemos mencionar los decretos 340/92 y 1547/94, que establecen la figura de la pasantía de carácter "educativo", sobre la cual no se aplica la legislación laboral ni la de seguridad social.

También han sido afectadas las condiciones de trabajo mediante la modificación del régimen de Quiebras por Ley 24.522 que contempla la caída del convenio colectivo, la dependencia de cobro de indemnizaciones, etc., que quedan subordinadas al proceso concursal, quebrando el principio de la prioridad de los créditos laborales.

Las nuevas leyes coexisten con la Ley de Contrato de Trabajo que contiene la regulación básica de la figura del empleo por tiempo indeterminado. Al comenzar 1997, el 89% de los empleos estaban sujetos a plazo indeterminado. Al comenzar 1998 ese porcentaje había disminuido al 83%. Las nuevas leyes comienzan a avanzar sobre el mercado de trabajo, porque como hemos visto, la mayoría de los nuevos empleos se crean según las modalidades promovidas o atípicas. Por eso es necesario decir que la flexibilización laboral recién está empezando. En muchas empresas ya coexisten empleos estables y empleos a tiempo determinado. Paralelamente, estas nuevas modalidades de empleo, al aumentar el déficit del seguro de desempleo, aceleran la reducción del número de coberturas para evitar el déficit fiscal.

Cambios en los sistemas de remuneraciones del trabajo.

El salario mínimo es un instrumento fundamental para la determinación de los salarios, en tanto fija el piso de las remuneraciones. También lo ha sido como variable para la fijación por despido y accidentes de trabajo. Como ocurre en muchos países industrializados, el salario mínimo fija influencia sobre los salarios básicos de convenio, en las remuneraciones como servicio doméstico, trabajadores rurales, empleados públicos, etc.

La reforma económica iniciada en 1991, en su afán por determinar los salarios a través del libre juego de las fuerzas del mercado, introdujo, a través de la LNE, la desvinculación del salario mínimo de todas las otras instituciones legales o convencionales. De allí que la creación en 1993 del Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo Vital y Móvil haya tenido una existencia meramente decorativa. El salario mínimo vital y móvil, en la actualidad es de $ 200, y se ha transformado en el salario real para muchos contratos promovidos y atípicos.

La calidad del ingreso de los trabajadores se ha visto afectada también por el avance de los conceptos no remunerativos, meramente graciables, como los vales alimentarios, y las canastas de alimentos, legalizados definitivamente por la Ley 24.700 sancionada en 1996.

Otra institución salarial que ha sido modificada es el sueldo anual complementario. Esta remuneración adicional, arraigada entre nosotros como "el aguinaldo", fue regulada por primera vez en 1945. Establecía la obligación de pagar un sueldo más al finalizar el año (la doceava parte del sueldo anual). Constituye un fuerte estímulo al consumo y promueve bienestar social y familiar. Pero sólo puede funcionar en una economía productiva estable y con un estándar de cohesión social homogéneo. En 1968 se desdobló su pago en dos cuotas semestrales. Desde hace algunos años, algunos empresarios -en particular del sector PYMES- con dificultades financieras, vienen fraccionando de hecho aún mas el pago del aguinaldo. La ley 24.467 habilita a la convención colectiva para fraccionar hasta tres veces el sueldo anual complementario en las pequeñas empresas (PE).

La negociación colectiva.

La negociación colectiva en Argentina se rige por la Ley 14.250 de convenios colectivos de trabajo (CCT), sancionada en 1953. Las partes legitimadas para negociar son los trabajadores (representados por los sindicatos con personería gremial) y los empleadores (representados por las cámaras empresariales y empresas). Los ámbitos de negociación son varios: funcional (por establecimiento, empresa, sector productivo y sector de actividad); geográfico (territorial); personal (categoría de los trabajadores). El sistema se complementa con la Ley de Conciliación y Arbitraje (14.786), la Ley de Arbitraje Obligatorio (19.936) y la Ley de Procedimiento para la Negociación Colectiva (23.546).

La ley 14.250 promueve la centralización negocial por rama/actividad a través de mecanismos exclusivos, como el decisivo efecto erga omnes, que extiende la aplicación del convenio a todos los trabajadores y empleadores de un sector de actividad. Pero también mediante su articulación con la Ley de Asociaciones Sindicales al garantizar al sindicato con personería gremial la facultad de negociación colectiva (salvo la excepcional circunstancia de inexistencia de sindicato con personería).

Un principio muy importante de la CCT es el de "ultra-actividad", que establece la vigencia indeterminada del contrato hasta sus sustitución por otro o por caída de cláusulas acordadas por las partes.

La CCT ha sufrido cambios importantes a partir de 1991:

• el decreto 1334/91, limita los aumentos salariales en los convenios colectivos al incremento de la productividad;
• el decreto 2284/91, autoriza a negociar en el ámbito de la empresa (posibilidad que no era vedada en la CCT);
• el decreto 470/93, establece dos módulos a los fines de la negociación: fija salarios básicos y condiciones generales de trabajo y fija el salario variable sobre el anterior y demás cuestiones específicas;
• la LNE, permite establecer convencionalmente métodos de cálculo de la jornada máxima en base a promedio, y habilita procedimientos de negociación colectiva en casos de reestructuración productiva y situación de crisis de empresas;
• la Ley Estatuto de PyMES (24.467), habilita la negociación en las pequeñas empresas con estructuras sindicales inferiores y fija un capítulo de disponibilidad colectiva.

Las organizaciones empresarias han manifestado su desacuerdo con la CCT, principalmente en dos temas: la titularidad del sindicato nacional en las negociaciones en las empresas y el principio de "ultra-actividad".

En realidad esas observaciones están parcialmente provocadas por el interés corporativo del sector empresarial. Por un lado la negociación colectiva puede ser descentralizada al nivel de empresa en los marcos actuales de la CCT. La prueba de ello es que tal tipo de negociaciones se realiza ya en Argentina y ha sido el modelo mas ampliamente utilizado con posterioridad a 1988.

Pero como la negociación colectiva a nivel de rama es una condición básica para preservar la cohesión y fuerza político-laboral de los trabajadores, la única forma positiva de garantizar la descentralización territorial y por empresas es encuadrar las negociaciones en convenios marcos por rama de actividad con pisos en las materias negociables a partir de acuerdos entre las organizaciones empresarias y de trabajadores a nivel nacional, armonizando la vigencia y aplicación del derecho colectivo de trabajo con la autonomía colectiva.

En cuanto al principio de ultra-actividad, -que en muchos casos es defendido enérgicamente por los empresarios cuando se refieren a beneficios a su favor establecidos en las cláusulas convencionadas-, debe reconocerse que se trata de un mecanismo racional, que impulsa la voluntad negociadora y garantiza la continuidad del CCT hasta su renegociación. La prueba de la razonabilidad esencial del principio de ultra-actividad es su inclusión masiva, por parte de empleadores y trabajadores, en los nuevos convenios sancionados a partir de 1988.

La derogación simple y llana del principio de ultra-actividad significaría un retorno al contexto anterior a 1946, cuando la principal institución protectora era el contrato individual de trabajo y el ámbito de contratos colectivos era la empresa.

El problema se plantea habitualmente referido, sobre todo, a los CCT celebrados en 1975, que siguen en vigencia a mas de 20 años de su homologación, como consecuencia del bloqueo sistemático de la convencionalidad colectiva, por regímenes autoritarios o por políticas destinadas a impedir que los reclamos sindicales "desbordaran" las previsiones macroeconómicas. El resultado ha sido la obsolescencia de gran parte de los convenios colectivos vigentes.

Sin embargo, lo lógico sería salir de la situación actual mediante el impulso de las negociaciones colectivas, y no mediante la continuidad del bloqueo a las mismas, a que conduciría irremediablemente la supresión del principio de ultra-actividad. Es necesario decir que tanto en las organizaciones empresarias como en las sindicales se han cristalizado prevenciones injustificadas contra el funcionamiento regular de la institución de la negociación colectiva.

La mayoría de los empresarios argentinos no han aceptado nunca que la negociación colectiva esté vinculada a la estructura del sindicalismo, esto es, a los sindicatos nacionales de rama de actividad (uniones y confederaciones). Es cierto que la negociación colectiva moderna necesita que los contenidos convencionales se negocien a nivel de las empresas, para dar cuenta de las necesidades particulares de las empresas, según tamaño, mercados, procesos de trabajo, etc. Es también cierto que los sindicatos nacionales, especialmente las uniones, son reticentes a descentralizar la negociación porque ello implica otorgar más poder a las seccionales, comisiones internas y cuerpos de delegados (y sindicatos locales o de empresas en el caso de las federaciones nacionales). Pero es igualmente cierto que, los sectores empresarios anacrónicos, buscan el modo de disminuir la capacidad real de negociación de la parte trabajadora, y lo que realmente les preocupa, no son esos aspectos negativos de los sindicatos sino las capacidades de representación de los trabajadores como clase social nacional. Aquí aparece la nefasta práctica del doble discurso que se utiliza para ocultar las motivaciones de fondo.

No está demás recordar que la dictadura de 1976 se ubicaba en la misma línea. Su ministro del interior explicaba la idea diciendo que "la unidad sindical es contraria a los principios liminares del Proceso de Reorganización Nacional". Es claro que la dictadura no pretendía impulsar un movimiento sindical más democrático, eficiente y representativo, sino todo lo contrario.

Por eso, aunque se utilicen argumentos atendibles para reclamar mayor peso a la negociación por empresa, el verdadero objetivo es político y se mantiene oculto: dispersar la fuerza sindical en miles de empresas, debilitar la fuerza de los trabajadores, y llevar la regulación del mercado de trabajo al acuerdo individual.

Esta conclusión se torna visible si se repasa la historia política de la Argentina contemporánea. Ya a principios de siglo, el joven Palacios, denunciaba enérgicamente la acción coercitiva sobre los sindicatos obreros en la República Argentina: "para la moral del patrono el sindicalista es casi siempre un agitador de oficio, un perturbador del orden público".

Durante todo el primer período de poder peronista (1945-1955) las grandes organizaciones empresarias se resistieron a aceptar el creciente poder de los sindicatos, y desde el golpe de estado derechista de 1955 siempre han apoyado las persecuciones y recortes de poder de los sindicatos. En la película argentina "Eva", se representa un más que creíble diálogo bajo la lluvia, entre el liberal Menéndez y el católico Lonardi, ambos generales golpistas, en el que el primero se enfrenta con el segundo al declarar que el objetivo del golpe antiperonista debe ser la demolición de los derechos de los trabajadores. A causa de su actitud frente a la cuestión sindical, Lonardi es depuesto dos meses después de haber encabezado el golpe.

Durante la última dictadura militar (1976-1983) una gran parte del empresariado argentino usufructuó complacientemente la represión de la que fueron víctimas principales los trabajadores y sindicatos, y la suspensión de la negociación colectiva. "Era condición indispensable para ingresar a cualquier empleo el pedido de informes sobre el aspirante a algún organismo represivo. El trabajador que tuviera antecedentes políticos o sindicales era catalogado inmediatamente de subversivo".

La anacrónica reticencia a concertar consensos colectivos entre empresarios y sindicatos es un lastre para la economía argentina. Recientemente, el economista-jefe del BID, decía que "un activo de un país es su capacidad de negociación. El movimiento sindical se ha vuelto un socio negociador que puede internalizar el problema de conjunto de los trabajadores. Estos deberían poder entender los costos de las distintas alternativas que se les presentan y elegir la mezcla a la que les asignen mejor valor. Y muchas veces, el mejor vehículo para la negociación son las entidades nacionales de cúpula. Ello aumenta la capacidad de diálogo"

En la última década se han concretado un promedio anual de 60 CCT, en tanto que en países como Francia el promedio anual es de 5.000. Se trata de una anemia negocial, de carácter estructural.

El proceso de privatización de la seguridad social

Los sistemas de seguridad social surgieron inicialmente en los países industrializados y luego se extendieron a los países periféricos para dotar de una "dimensión social" al capitalismo y, por lo tanto, mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los asalariados y sus familias activas y pasivas.

En sus orígenes, a fines del siglo pasado, las instituciones de seguridad social eran débiles, circunscriptas a algunos sectores económicos o empresas. Recién después de la Segunda Guerra Mundial los sistemas de seguridad social se expanden a nivel mundial por iniciativa del Estado y con participación de las organizaciones empresarias y de trabajadores. Los sectores fundamentales de la seguridad social en Argentina constituyen el sistema previsional, el sistema de riesgos de trabajo y el sistema de salud. Tres principios básicos los han sostenido: solidaridad, humanización del trabajo y cohesión social.

En los tres sectores mencionados se han producido cambios sustanciales entre 1991 y 1997, cambios cuyo signo fundamental ha sido permitir una mayor participación del capitalismo privado en detrimento de las instituciones estatales y sindicales.

El financiamiento del sistema de la seguridad social en Argentina se basa en impuestos de salario y en contribuciones de los trabajadores. Como ocurre en los países industrializados europeos, con fuertes y desarrollados Estados de Bienestar, el sistema argentino ha sido afectado por gastos improductivos asociados a la ineficiencia y despilfarro en los organismos, fraudes por otorgamiento de prestaciones no justificadas y baja correlación entre el monto de los aportes y la calidad de las prestaciones. Existe dispersión e incoherencias entre los subsistemas. Por último, las tendencias demográficas hacia el envejecimiento de la población complican el financiamiento del sistema en su conjunto. Partiendo de esa situación real y con el argumento de sanear económica y financieramente al sistema y mejorar su gestión, el actual gobierno ha producido y está produciendo importantes modificaciones, todas ellas orientadas a privatizar el sistema.

Con respecto al sistema previsional, en 1993, se sancionó la Ley de Reforma Previsional (24.241), que creó el Sistema Integral de Jubilaciones y Pensiones que mantiene pero congela hasta su desaparición al antiguo régimen público de reparto y establece un régimen de capitalización obligatorio. En 1995, se aprobó la Ley de Solidaridad Previsional (24.463), que subordina el monto de las prestaciones a la situación presupuestaria, fija haberes jubilatorios máximos y dispuso la absorción de las cajas provinciales por el Estado Federal.

Estas reformas se realizaron siguiendo las recetas neoliberales del FMI y el Banco Mundial, y se ajustan a los intereses del capital financiero, en tanto los aportes de empresarios y trabajadores constituyen hoy un importante mercado de capitales. Algunos sindicatos importantes (Sanidad, Luz y Fuerza, Construcción, etc.) se han asociado con el sector bancario para la administración del régimen de capitalización individual.

La discusión no pasa entonces por la constitución de un mercado de capitales, sino por la brutal y peligrosa solución del problema, a partir de un régimen que no funcionaba porque el Estado no invertía esos recursos en constituir un mercado de capitales con administración tripartita, preservando los principios de universalidad y solidaridad del sistema previsional público, al cual se puede adosar un sistema privado previsional optativo. Esta es la respuesta de un capitalismo que piensa simultáneamente en la inversión y el fortalecimiento de la cohesión, como se plantea en las democracias industriales europeas.

La "solución" ha sido diferente: convertir a los trabajadores en financistas de los bancos y grandes empresas y, al romper los principios de solidaridad intergeneracional y de responsabilidad pública con jubilados y pensionados, someter a estos a un sistema que no garantiza a largo plazo la viabilidad financiera. También, subordinar el monto de las prestaciones del antiguo sistema a la disponibilidades del presupuesto nacional es otra prueba de direccionalidad de la política adoptada, ajena por completo a la necesidad de los jubilados y pensionados.

Otro componente fundamental es la reforma radical al subsistema de cobertura de riesgos de trabajo, sucedido en 1996 mediante la aprobación de la Ley sobre Riesgos del Trabajo (24.557), con el argumento exterior de terminar con "la industria del juicio por accidente de trabajo".

El régimen de ART introducido en Argentina está inspirado en los modelos chileno y español, pero con dos diferencias clave: por un lado aquí sí se permite a las aseguradoras operar con finalidad de lucro, y por el otro, los trabajadores y sus sindicatos están totalmente excluidos de la prevención.

Siguiendo estrictamente las leyes del mercado privado las aseguradoras han desarrollado entre 1996 y 1998 una "guerra de tarifas", cada vez más bajas, en pos del crecimiento de sus respectivas carteras de clientes-empresas, incluyendo de hecho en la oferta la tolerancia frente a los incumplimientos de las normas de higiene y seguridad en el trabajo.

El resultado es que el costo de la seguridad laboral bajó fantásticamente del 12% (en épocas de vigencia de la Ley de Accidentes de Trabajo) al 1,5% de la nómina salarial en 1998, lo que significa para el conjunto de las empresas aseguradas un ahorro no menor a 2.000 millones de pesos por año (mas otro tanto por los trabajadores no asegurados).

Al mismo tiempo, la siniestralidad laboral argentina se ha ubicado entre las más altas del mundo, con un abandono prácticamente total de la prevención. A fines de 1997, sólo un 3% de las empresas aseguradas cumplían con las normas vigentes para la prevención de los accidentes y enfermedades del trabajo.

La trágica muerte de seis obreros de la construcción en mayo de 1998, sacó a la luz uno de los aspectos mas ocultos de la reforma laboral. Cada día, cuatro trabajadores en blanco y un número desconocido (seguramente no menor) de trabajadores en negro, mueren en accidentes de trabajo. La magnitud de las cifras equivale a la caída de un avión comercial cada mes.

El otro subsistema en camino de reforma es el de salud. Este subsistema se rige por la Ley de Obras Sociales (23.660), la Ley de Seguro Nacional de Salud (23.661) y la Ley 19.032 (INSSJyP y PAMI) y sus decretos reglamentarios. El ente regulador es la Administración Nacional de Seguridad de Salud (ANSSAL). Este organismo financia y administra el Fondo Solidario de Redistribución entre las Obras Sociales.

El sistema de Obras Sociales, formado en la década del sesenta, permitió subsanar la ausencia de un sistema público de salud con capacidad para proveer servicios de calidad y masivos a los trabajadores y sus familias. El original sistema ha sido posible por el poder de los sindicatos y la fuerte presencia del peronismo en la historia política del país. En 1997, según datos del ANSSAL, los beneficiarios del sistema eran 8,0 millones trabajadores y familiares.

El sistema se articula fuertemente con la estructura sindical a través del descuento obligatorio de la cuota de afiliación.

El financiamiento del sistema resulta del impuesto del 14% sobre el salario bruto, distribuido así: 8% a cargo del empleador (6% para la Obra Social y 2% para el INSSJyP) y 6% a cargo del trabajador (3% + 3%). El Fondo Solidario se financia con un aporte del 15% de los recursos de Obras Sociales del personal de dirección y el 10% de las Obras Sociales sindicales, además del 50% de ingresos de otra naturaleza (operaciones bancarias, seguros, etc.). En la década del setenta, las empresas de medicina privada apoyaron la creación del sistema, en tanto a través de convenios con los sindicatos en una primera fase se apropiaban de parte de los recursos del sistema. Pero el objetivo estratégico del sector privado fue lograr que en una segunda fase el sistema de Obras Sociales se subordinase o fuese absorbido parcialmente por sanatorios y clínicas privadas.

La aparición en la década del ochenta de la "medicina pre-paga", organizada por el capital financiero, acelera los pasos de desarticulación de las Obras Sociales sindicales. A su vez, los sindicatos, aferrados a la tradición y beneficios económicos de las Obras Sociales, no pudieron responder alternativamente, asociándose y apoyando al sistema público de salud, con el que se hubiera podido obtener un considerable apoyo social en la población para detener la ofensiva privatizadora, mejorando al mismo tiempo la gestión y servicios de las empresas sindicales de salud.

El gobierno de Ménem dio inicio en 1991 a una serie de medidas para reformar el sistema de Obras Sociales:

• • el decreto 22484/91, crea el SUSS y la Contribución Unificada de la Seguridad Social CUSS;
  • los decretos 9/92 y 576/92 establecieron la libertad de elección a los trabajadores dentro de las diferentes Obras Sociales;
  • el decreto 578/93 regula el hospital de autogestión y establece al afiliado que utilice sus servicios, se le podrán descontar los gastos de la Obra Social a que esté afiliado;
  • los decretos 292/95 y 492/95, establecen la distribución automática del Fondo Solidario;
  • los decretos 1141/96 y 1142/96 establecen pautas para la elaboración del padrón de Obras Sociales y se fijan plazos para estipular la elección de los trabajadores afiliados a las Obras Sociales;
  • el decreto 1301/97 establece que las llamadas Obras Sociales de Empresas (financiadas por el capital financiero) no podrán competir con las Obras Sociales sindicales.

El Banco Mundial monitorea actualmente un programa de reconversión de las Obras Sociales, limitando hasta ahora el objetivo a mejorar la gestión empresaria y favorecer la concentración de las Obras Sociales en empresas con mayores dimensiones y áreas de cobertura interprofesionales.

Es necesario señalar que con el objeto de disminuir los que en el sector empresario se denominan "impuestos al trabajo", y en la OIT "salarios diferidos", para liberar de cargos a las empresas y permitir así mayores inversiones duras y blandas, se han acordado nuevas leyes y decretos que disminuyen levemente las cargas al sector privado para los trabajadores protegidos por la LCT.

Sin embargo, la masa de aportes de los llamados impuestos al trabajo disminuye enormemente cuando se consideran a los trabajadores que trabajan en negro o bajo las modalidades de empleo promovido o atípicas. En un caso porque los empresarios no aportan, o en otro porque han disminuido en un 50%.

Políticas de empleo: breves comentarios

La Argentina carece de experiencias importantes en materia de políticas de empleo, dado que de hecho ha predominado la teoría liberal que augura que el empleo es el resultado de la estabilización espontánea entre oferta y demanda en el mercado de trabajo, en un país que mantuvo reducida la tasa de desempleo hasta la década del ochenta.

En 1949 se creó la Dirección Nacional de Empleo, pero nunca existieron políticas destinadas a crear sistemas de formación profesional masiva como parte componente de la creación de empleos de calidad (lo que no excluye la existencia de instituciones que hayan desarrollado actividades de formación técnica).

La situación se repite para el seguro de desempleo.

Hasta la LNE, lo único que existía eran los decretos 3984/84 y 2485/85, que creaban un subsidio especial para trabajadores que cesaban en su trabajo (asignaciones familiares, subsidio hasta no más de 9 meses del 70% del salario mínimo). También existía la ley 22.752, que no se aplicaba (beneficios sociales transitorios para núcleos de trabajadores restringidos).

En un contexto de creciente desempleo, la LNE creó el seguro de desempleo. Se financia a través del Fondo Nacional de Empleo (FNE), reasignando recursos desde el subsistema de asignaciones familiares (con una contribución patronal del 1,5% sobre la masa salarial). Es administrado por la Administración Nacional de Seguridad Social, dentro del Ministerio de Trabajo.

Cubre a todos los trabajadores amparados por la LCT, con excepción de los de construcción. No cubre a los trabajadores agrarios, empleados domésticos y empleados públicos.

Los requisitos para acceder a las prestaciones son: a) encontrarse en desempleo involuntario; b) haber cotizado al FNE por un mínimo de 12 meses en los tres años anteriores al hecho del desempleo, y c) no recibir otro ingreso.

El seguro de desempleo tiene una duración de 4 a 12 meses (según el tiempo cotizado) y el monto del beneficio medio es del 50% sobre la remuneración normal calculada en los últimos seis meses con un piso de $ 150 y un techo de $ 300. La media del beneficio es de $ 200. Además, la cobertura médica es de sólo 3 meses. Se mantienen las asignaciones familiares y se computa el tiempo para el sistema previsional.

El seguro de desempleo cubrió durante 1997 un promedio mensual de 95.379 beneficiarios, es decir el 4,4% de los desocupados. Como puede observarse, se trata de un servicio precario, tanto por la reducida proporción de los afectados atendidos como por el monto de las prestaciones y servicios.

Los programas de empleo federales, encuentran su base jurídica y financiera en la LNE. La ley citada creó el Fondo Nacional de Empleo, financiado por el Estado. En las provincias también existen regulaciones legales que sostienen programas propios. Bajo estos marcos legales se pusieron en marcha desde 1991 diversos programas de empleo, la mayoría financiados con préstamos externos, es decir con endeudamiento:

• Programa Intensivo de Trabajo (PIT) en 1993
• Programa de Asistencia Solidaria (PROAS) en 1995
• Programa Trabajar. Es el único que ha generado empleo temporal, asociado a programas públicos.
• Programas de servicios comunitarios destinados a promover el desarrollo del empleo local, y otros programas especiales de empleo público.

La ejecución de estos programas ha quedado en manos de la Subsecretaría de Formación Profesional, que ha absorbido a la Subsecretaría de Empleo.

En 1997 se registró un promedio mensual de 126.264 empleos, con un pico mensual de 420.889 empleos, generados a través de estos programas, con un gasto de $ 298,8 millones, lo que significa la duplicación de las cantidades registradas en 1996. La mitad se concentró en tres provincias: Santa Fe (42.737), Buenos Aires (38.953) y Tucumán (33.897). Las provincias desarrollan también programas propios que incluyen a otras 100.000 personas.

Estos programas se han caracterizado por ser "subsidios precarios" al desempleo, en muchos casos desarrollados como parte de las políticas clientelísticas oficiales. Por otro lado han sido utilizados para "bajar" la tasa real de desempleo, ocultándola. En el caso del plan Trabajar, por ejemplo, a mayo de 1997 existían 70.266 trabajadores, que en octubre de 1997 (mes que se realiza la encuesta) se habían elevado a 280.000. En diciembre de 1997, en cambio, la cifra había descendido a 150.000.

En 1998 el Gobierno presupuestó planes de empleo para darle ocupación transitoria a una cantidad de personas similar al año anterior. La novedad es el Programa Proempleo, mediante el cual se otorga a las empresas un subsidio de $ 150 mensuales por cada nuevo trabajador mayor de 38 años que ocupen con un salario menor a $ 1.000, con contrato por tiempo indeterminado.

En el campo de la capacitación laboral, desde 1994 se ejecuta también el proyecto Joven (Fase 1) de capacitación laboral y pasantías, con participación hasta febrero de 1998 de 86.100 jóvenes, y un costo de 150 millones de dólares, provenientes de un préstamo del BID. Para 1998-2000 se contempla la ejecución de la Fase 2, con participación de 180.000 jóvenes a un costo de 300 millones de dólares.

El desempleo: desocupados y desarticulación del mercado de trabajo

¿Quiénes son los desempleados?

En octubre de 1997 se registraron en Argentina 1,7 millones de desocupados declarados. De ese total poco más de 700 mil son mujeres, y 680 mil son jóvenes de menos de 25 años. El 67% no terminó la escuela secundaria.

Como puede observarse, el grupo más afectado más numeroso es el de las mujeres, seguido de los jóvenes menores de 25 años, sobre todo de quienes no terminaron la escuela secundaria. El desempleo entre los jóvenes es más alto cuando menor es el nivel de escolaridad.

Pero el desempleo no abarca sólo a los más pobres, dado que el 40% de los desocupados pertenece a sectores medios, medio-altos o altos. También en estos estratos los más afectados son las personas que tienen menor nivel educativo, aunque la desocupación afecta seriamente a todos los sectores..

Los datos anteriores muestran como el desempleo cruza y abarca a todos los sectores sociales, que es mayor entre los pobres y que afecta principalmente a quienes carecen de formación educativa para ocupar roles profesionales acordes a su origen social. Ello demuestra una alta correlación entre educación, situación ocupacional y estratificación social. Pero también explica que la preocupación del posible desempleo abarque a casi la mitad de las personas ocupadas en todos los estratos socio-profesionales.

El hecho de que los jóvenes busquen trabajo y no lo encuentren es aún más grave en tanto son empujados al mercado de trabajo por la pérdida de trabajo de los jefes del hogar. Es decir, buscan trabajo prematuramente para compensar la falta de trabajo del jefe del hogar, y al no lograrlo en una alta proporción, retorna como crisis moral en el interior de la familia.

Entre 1991 y 1997 creció un 23% la cantidad de cónyuges y un 18% la cantidad de otros miembros de familia que salieron a trabajar. La tendencia a resolver la cuestión del desempleo con una estrategia familiar es evidente.

¿Cómo se mantienen los desocupados?

La pregunta del título remite a la solidaridad familiar, en primer lugar, y social. La mayoría se mantiene con ingresos de otros miembros del hogar o familiares y amigos. Las indemnizaciones por despido ocupan un lugar secundario, ya que sólo un 30% de los desocupados la percibió al quedar cesante. Un 22,8% de los desocupados vive de "changas" (trabajo en negro). Como hemos visto, sólo el 5% califican para el magro seguro de desempleo.

El empleo creado por las empresas

La estrategia de "adaptación pasiva"

Entre 1991 y 1994, el 30% de las empresas expandió el empleo; el 29% lo redujo y el 34% lo mantuvo sin modificaciones. Esto no cambió mucho durante la recesión en 1995 y a la salida de la crisis, en 1996, el 35% de las firmas incrementaron los planteles y el 27% los redujo.

Es interesante señalar que la mayoría de las empresas pequeñas, medianas o grandes no consideran que la competencia externa incida en los cambios en la dotación de personal. A su vez, sólo en las grandes empresas se otorga importancia a la introducción de nuevas tecnologías como la causa principal en las variaciones de la dotación de personal. Los siguientes cuadros son ilustrativos:

Es significativo que las empresas estén aplicando una estrategia pasiva de adaptación a la economía abierta de libre mercado, a través de cambios en el perfil de la demanda de la fuerza laboral. En efecto, buscan reducir costos sustituyendo personal con contrato de duración indeterminada por contratos flexibles y la sustitución de personal con salarios más altos por salarios más bajos en el mismo puesto de trabajo. Dicho en otros términos la modificación más importante es la progresiva sustitución de asalariados estables por personal con contratos por tiempo determinado y con salarios más bajos.

La educación es importante, pero hoy pagar menos lo es más.

Es importante señalar que sólo el 29% de los establecimientos grandes está sustituyendo sus recursos humanos menos educados por otros con mayor nivel educativo. En el universo total de las empresas, sólo el 7% declara que está efectuando el reemplazo por mayor nivel educativo. Esto plantea que la sustitución de personal responde principalmente a rebajar los salarios y condiciones de trabajo y los llamados impuestos al trabajo (salarios diferidos).

Pero que las empresas concentren el cambio de personal en la disminución de salarios y costos laborales no significa que las empresas no hayan modificado los requisitos de nivel educativo. Por el contrario, se observa lo siguiente:

"En la mayoría de las empresas el piso es la escuela primaria completa. Pero ese nivel de instrucción sirve sólo para competir por puestos de operario. De hecho, un tercio o más de los establecimientos pequeños y medianos exige educación secundaria para ocupar posiciones de operario semicalificado o calificado, y en las firmas grandes, una proporción semejante pone ese requisito para los operarios no calificados. La mitad de este estrato y el 40% de las empresas medianas establecen que sus operarios calificados deben haber completado la escuela secundaria.

Para ser supervisor o capataz, casi dos tercios de las empresas chicas o medianas y cuatro de cada cinco de las grandes ponen como requisito poseer educación secundaria completa o más. Para personal de oficina, esto es el requisito del 96% de las empresas, y para vendedores, el 81%.

Esto sugiere que las posibilidades de acceso como de movilidad para quienes cursaron sólo la escuela primaria -y en la mayoría de los casos para los que no completaron el nivel medio de enseñanza- son sumamente reducidas. Esto es consistente con la concentración del desempleo entre las personas con menor instrucción.

Con la reforma económica la tendencia se intensifica. Desde 1990 el 25% de las empresas han elevado los requisitos mínimos de educación. En las de mayor tamaño, la proporción se eleva a más de la mitad. Esto permite ver que en la medida que la reconversión se extienda a las empresas de menor tamaño, habrá una elevación sostenida de los requisitos educativos mínimos. De no mediar un aumento correlativo de la oferta de calificaciones, puede esperarse una mayor segmentación del mercado."

De modo que las empresas hoy priorizan el reemplazo de personal para disminuir el precio y costos de trabajo, pero se perfila una demanda de fuerza de trabajo más calificada. El futuro del empleo en el país de este modo está signado por empleos de escasa protección y estabilidad, pero sólo accesibles a trabajadores con requisitos mínimos de educación con piso en la escuela secundaria.

La "flexibilización funcional"

Entre 1991 y 1997 las empresas han logrado no sólo flexibilizar en gran medida la entrada y salida de los trabajadores, sino también profundizar la "flexibilización funcional", es decir los modos de trabajar dentro de la empresa. En este sentido:

• cerca de la mitad de los establecimientos puede transferir a los operarios de turno, de acuerdo a las necesidades. En las empresas grandes esta proporción se eleva al 79%;
• más de dos tercios puede exigir a un obrero trabajar en cualquier puesto, siempre que sea dentro de la categoría;
• la mitad de las empresas puede fijar libremente las vacaciones entre algunos meses del año y cerca de un quinto puede hacerlo en cualquier época del año. Alrededor del 40% puede dividir las vacaciones de los que tienen más de quince días.

La introducción de la llamada flexibilización funcional no puede ser criticada indiscriminadamente, puesto que responde a necesidades de los cambios en los procesos de trabajo. Pero sí es necesario destacar que la mayoría de los cambios en las cuestiones salariales y las condiciones de trabajo están siendo negociadas directamente en las empresas con los trabajadores, sin participación de los sindicatos (salvo en las empresas grandes, donde los sindicatos negocian salarios). De modo que lo que se denomina "decisiones privativas de la empresa" -que en este caso no es otra cosa que profundización del autoritarismo patronal- ha avanzado en el interior de las empresas.

La elasticidad producto-empleo

La absorción de empleo depende esencialmente del nivel de actividad económica. Aún así, la actual capacidad de generación de empleo es baja en comparación con la registrada en años anteriores, lo que responde a las exigencias del nuevo contexto estructural y al impacto de políticas macroeconómicas. Por otra parte, se observa que los salarios tienen un efecto reducido sobre la capacidad de generación de empleo. En las actuales condiciones, un aumento de los salarios nominales del 10% implicaría una disminución de sólo 0, 4% en el empleo industrial.

En definitiva, los datos sugieren convincentemente que menores salarios no son sinónimo de más empleo. Además con las estimaciones se corrobora que la creación de empleo depende más bien de factores externos al mercado de trabajo, esto es, del nivel de actividad económica.